公職人員財產申報法之功能與侷限
----從比較法觀點論我國現行法缺失

劉宏恩

(原載 律師通訊,一八三期,一九九四年十二月)

<<目 次>>
壹、緒論 一、研究動機與對象 二、本文架構 貳、公職人員財產申報法之應有定位 一、背景:金錢政治管制策略與手段之選擇 二、公職人員財產申報法之功能 三、公職人員財產申報法之侷限 參、各國立法例之比較 一、美國:Ethics in Government Act 二、日本:國會議員資產等公開法 三、南韓:公職者倫理法 肆、我國現行法之探討 一、立法粗糙 二、「四大強制」之合理性與合憲性 三、申報內容亟待補充:應申報來源、取得時間與方式,及兼職情事 四、施行細則及查閱辦法之檢討 五、相關制度之配合 伍、結語∼激情後的反省


<<本文>>
壹、緒論

一、研究動機與對象

去年六月十五日,在國人對清廉政治的殷殷企盼下,立法院以極高的效率三     讀通過了我國第一部陽光法案----「公職人員財產申報法」。整個立法審議過程     中,其爭議對立之程度,以及民眾對其之關心矚目,恐怕是歷年各法案所罕見。 在民氣沛然莫之能禦的情況下,國民黨立院黨團運作失靈,黨籍立委或跑票、或 棄權,在野各黨派取得主導優勢。為求澄清吏治、一解長期忍受各式貪瀆弊案的     怨氣,本法彷彿成為人民心目中的「包青天」。而隨著立法程序的完成,所謂「 四大強制」等高度爭議,也逐漸為輿論媒體、甚至學界所淡忘;但對本法的批評 不滿,卻因高官家財的披露方興未艾。 公職人員財產申報法實施至今,已然接近半年,監察院公報也陸續出版了十     餘期的公職人員財產申報資料專刊。本法的實施成效及影響究竟如何?實施之後     是否更能突顯民意壓力下倉促立法的具體缺失?本法之功能定位應當為何?社會 原先對其是否有過多錯誤期待?凡此,皆為本文研究探討之對象。

二、本文架構

本文首先就公職人員財產申報制度加以定性分析,嘗試釐清本法在國內討論 仍屬模糊的功能定位;其次,本文將介紹外國立法例(以美國法為主,日本、韓     國法為輔)做為參考座標;然後,依照此參考座標以及我國目前之實施經驗,詳     細檢討現行法之各項缺失與爭議;最後則是結論,並稍預測未來可能發展。

貳、公職人員財產申報法之應有定位

一、背景:金錢政治管制策略與手段之選擇

(一)金錢政治管制之需要性與目的 所謂「金錢政治」係指:私人或財團藉金錢的投入,影響立法、行政決 策或裁量權之行使,以得取經濟利益(註1)。 誠然,在代議民主政治( representative democracy)之下,民選之公職人員必定代表或反映某些「 利益」(interest),而經濟性利益毫無疑問係包含其中(註2)。 若根 據利益團體之多元主義理論,各個利益團體之間乃是一種競爭性的關係,彼 此間由「永無止境的交易妥協程序」( endless process of bargaining ) 所連繫,政府對其於政治領域中之運作應抱持自由放任的態度,政治運作亦 有其市場機能,任何可能的缺憾皆可透過背後那隻「看不見的手」加以調節 (註3)。 但是,上述理想亦如同古典自由主義經濟學下之經濟市場運作 ,發生了資源壟斷與分配不均的嚴重弊端,政治變遷管道阻塞、使代議民主 政治的理想遭遇嚴重挫敗(註4)。 從上述角度來談,則金錢政治可能發      生的弊病不外乎:企業或財閥利用政府所擁有之資源分配、管制、與強制徵      收等權力,建立人為的市場進入障礙(entry barriers)或聯合壟斷,以獲      取獨占或寡占下的超額利潤,造成社會財富分配的扭曲、貧富差距的擴大;      也由於其規避了正常市場競爭法則的節制與淘汰,並使政府決策偏離理性與      公益考慮,結果造成資源的浪費與決策、生活品質的低落;更有甚者企業或      財閥為求進一步地攫取與確保己身利益,乾脆自己投入攻占各公職人員舞台      ,其雄厚財力與資源自是一般角逐者所難望項背,於是從經濟壟斷到政治壟      斷,而政治壟斷又強化經濟壟斷,週而復始的不公平競爭,形成民主政治空      前的危機(Crisis of Democracy), 導致中下階層民眾的不滿與社會對立 衝突,國家機構之公正性遭到普遍懷疑,公權力難以有效行使,違法脫序現 象不斷出現,成為一個難以治理的(ungovernable)社會。(註5) 不過,從另一角度言,企業界積極參與政策的形成、制定與執行,並與 行政及立法部門維持密切關係,亦為強化或彌補市場機能之不足、追求經濟      蓬勃發展所必需,政府應及時推出配合產業發展需要與強化企業國際競爭力      的立法與措施。是故,本文並非否定一切之政商互動關係,而是主張建立一      良性之政商互動模式。從而推導出金錢政治管制之目的:去金錢政治可能之      弊,存良性政商互動之利。 (二)管制策略方向之選擇:「公開」或「禁止」 1、 完全「禁止」不可能且無必要 (1)實際上不可能 早在國府時代,便已訂定有甚多法律或行政命令,三申五誡,直 接禁止金錢政治的往來:民國二十八年公布施行「公務員服務法」,          三十二年、三十六年兩次修正(註6);民國五十二年制定「貪污治          罪條例」,六十二年、八十一年兩次修正;民國五十八年頒布「行政 院禁止所屬公務人員贈受財物及接受招待辦法」;民國六十一年雷厲         風行「行政十項革新」;此後,每一任行政院長上台都會喊出肅貪的          口號,直迄於今。這些「絕對禁止」的管制措施成效如何,答案應該           是很明顯的。此一方面或是由於其忽略金錢政治的進行,在某些情況 應屬可容忍或必要;另一方面亦是執政者與執法者的心態與能力問題        ----心態上認為金錢政治能做不能說,且能力上確實難以全面監控。        由此失敗經驗亦可反證出改由全民公眾監督,而非單單仰賴強人或行          政當局肅貪之正當性。(註7) (2)理論上無必要   我們可以從兩方面來進行說明。一方面,在金錢政治及政商互動          關係的領域中,有許多是屬於價值判斷、倫理評價的問題,此灰色地          帶似宜留待社會公評,使政治防腐與民主選舉機制密切聯結、公職人          員為了延續政治生命自我節制,不宜以法律強硬、絕對地一律禁制;          另一方面,則是因為良性政商互動仍有其必要性,此點前文(一)已 經論及,茲不贅。 2、採行「公開」管制策略   藉由「公開」可補強執政者心態與能力之缺失,使原先的檯面下交 易能受到公共監督,防止私相授受、暗中勾結,使利益角逐與折衝能在        透明的情況下進行,而非惡性競爭。尤其政治人物之前途,在現今民主 時代須建基於公眾之支持,「公開」之後其自會審酌社會大眾之觀感, 節制其行為;「公開」亦使灰色地帶有接受輿論及公眾檢視、做價值判 斷、加以澄清的機會。「公開」乃是強調民間與政府並重的政治防腐機        制。美國聯邦最高法院大法官Louis Brandeis名言:「民意是治療社會        疾病最好的處方,陽光是最好的殺菌劑」,意即在此。當然,從另一方 面言,「公開」亦具有貫徹民主原則、落實主權在民,使人民能真正監 督政府、並考核其施政的憲法意義。 (三)「公開」管制策略下執行手段之一:財產申報制度 「公開」應包括決策參考資訊的公開(資訊公開法)、利益團體遊 說施壓活動的公開(遊說法)、政治活動資金來源與使用方式的公開( 政治獻金法)、行政與立法決策或裁量等過程之公開(行政程序法&公 聽法)。還有,就是透過公開公職人員的財務狀況,以監督其是否受有 不當利益,或有利用職權來營利的行為----這也就是「公職人員財產申 報法」。整個陽光法案體系應包括公職人員靜態的財產身分、公職人員        動態的職務內外行為、以及執行機制三大部分。財產申報制度在本質上        應是屬於以第一大部分為主的基礎建制。

二、公職人員財產申報法之功能

(一)靜態的資料管制 公職人員之財產申報資料,透過政府與媒體民眾的調查運用,靜態上       至少可發揮如下效果: 1、做為其他管制法令的適用依據 例如公務員服務法§13 第 I項規定:「公務員不得經營商業或投機 事業。但投資於非屬其服務機關監督之農、工、礦、交通或新聞出版事 業,為股份有限公司股東,兩合公司、股份兩合公司之有限責任股東, 或非執行業務之有限公司股東,而其所有股份總額未超過其所投資公司        股本總額百分之十者,不在此限。」第III項:「公務員違反第一項之規       定者,應先予撤職。」由此條文之反面解釋可知:公務員所持有之公司  股份,不得超過其所投資公司股本總額的百分之十。而由於公務人員財 產資料的公開,吾人得以查知其究竟持有多少各公司股份,是否有超過 上述限額的情形。(註8)(註9) 又例如公務員服務法§17規定:「公務員執行職務時,遇有涉及本 身或其家族之利害事件,應行迴避。」以公職人員申報之土地、不動產    為例,都市計畫、地政等機關之公務員,倘於其轄區內擁有土地、不動   產,是否曾迴避參與執行職務,應予深入探究。(註10) 另外,稅法方面----如遺產及贈與稅法§5第(3)款:「 以自己之 資金,無償為他人購置財產者,其資金以贈與論」。而在監察院所公布 的公職人員財產申報資料中,我們可以發現一個十分有趣的現象:上至 總統、下至地方議員,普遍皆有其配偶財產遠較本人為多的情形。舉其 犖犖大者:總統李登輝僅有存款一筆 3,300,423元新台幣,李曾文惠卻 有七筆、共計 41,073,838元,達總統本人的12倍半; 而股票總價額   7,083,070元,全部為李曾文惠所持有(註11)。以大部分官夫人自己 本身並無勞務所得或其他收入來源的情況來看,可能都會有遺產及贈與 稅法§5之適用;是否曾按規定申報與繳納贈與稅,值得進一步追蹤。 (註12) 2、做為判斷是否適任、有無利益衝突的依據 此功能的第一層意義在於:將公職人員之財產狀況公開,可做為民        眾選舉及評價公職人員言行是否一致、是否適任時之參考。固然,有錢        並非罪惡,但我們社會畢竟還是以中低收入戶的選民佔大多數(註13)     ,許多政治人物看準了這一點,便喜歡宣稱自己是貧苦出身、深知民生 疾苦、可做民眾的代言人,藉此來討好選民,但實際上卻是家財萬貫、   富甲一方;更有甚者,則乾脆以家境窘迫做為其違法情事的合理化藉口     。此等近似欺騙的政客技倆,一旦將其財產資料公開,立即無所遁形( 註14)。就提昇政治文化及提供正確參考資訊給選民來說,將公職人   員(及候選人)之財產狀況公開,絕對有相當大的正面效益。    其次,公布公職人員之財產資料,可做為民眾及國會判斷其是否有 利益衝突問題的依據,這在選舉候選人或對被提名人行使同意權時特別 有意義。所謂「利益衝突」(conflict of interest)的問題在美國討 論甚多,最早是起源於一七八九年第一屆國會禁止財政部長(the secre- tary of Treasury)投資政府公債。 後來一八六三年訂定「聯邦利益衝    突刑法」( the Federal Conflict of Interest Criminal Statues,        18 U.S.C.202∼209)做正式、完整而嚴格的規範。 廣義的利益衝突包 括角色衝突與財產利益上的衝突,後者又可進一步區分為來自公職人員 自身的財產上利益衝突、來自外在給公職人員的財產上利益衝突、時間        上的利益衝突(兼職問題)、身分上的利益衝突〔「旋轉門」(revolving         door)的問題〕等(註15)。以下僅就美國「聯邦利益衝突刑法」的        規定做介紹: (1)官員的職位不可直接、或可預期地,對其個人或配偶、未成 年子女有財產利益上的影響(18 U.S.C.208); (2)官員不得接受非政府來源之薪金或酬勞,惟其前任雇主真誠 的(bonafide)養老金、退休金或其他福利津貼不在此限(18 U.S.C. 209); (3)官員不得在其職務外,就涉及政府利益的問題,以一個直接 、具體的方式,接受其他人所給予的津貼,或為其利益擔任代表( 18 U.S.C.203,205); (4)本條即所謂的「旋轉門條款」(the "revolving door" law) 。官員不得於卸職後(post-employment)為涉及利益衝突的代表行為( 18 U.S.C.207)。(註16) (二)動態的行為管制 除了靜態的資料管制之外,公職人員財產申報制度尚可發揮較為積 極面的行為規整效果,個人認為主要有二: 1、規範公職人員之交易及獲利行為 公職人員財產申報不僅包括靜態「財務資料」的申報,尚應包括動態  「理財行為」的申報,亦即對其財產取得或收入之來源、日期、型態、方        式的申報,不法交易或不當獲利行為,將可因而受到管制。財產定期申報 ,若有特別異動,皆會受到公眾及司法監察機關的注意,其可根據申報資 料判斷是否有財富的不合理累積,因此公職人員在處分及收受財物時,將        會格外留心其正當性與合法性。 2、增加公職人員從事不法行為的成本   公職人員在受到政府與民間雙重監督的情況下,即使仍可能透過人頭        、洗錢等手法來從事不正之金錢關係,但困難度與心理壓力等成本都大為        增加,自會產生節制的作用。 (三)促進民眾參與、公共監督 「公開」符合民主政治、主權在民之原理,已如前述。事實上有意 願好好監督政府及公職人員的民眾或公益團體甚多,但是資料的欠缺常 使其有心無力或乾脆放棄。公職人員財產申報與公開,相當程度地彌補 了此一缺憾。而且以公眾及媒體監督來輔助檢調單位,也可說是必要的 ,因為即使我們不去懷疑皇后的貞操,檢調單位的人力、物力與時間, 的確也不太可能做到全面監控、過濾所有公職人員的地步。「公開」至        少使有意願的民眾與公益團體有一個開始的基礎。

三、公職人員財產申報法之侷限

(一)真實性與完整性之侷限:道高一尺,魔高一丈 要使公職人員財產申報制度發揮效用所面臨的第一個難題,就是公 職人員是否會誠實申報,蓋其乃上述功能得以發揮的關鍵。然而弔詭之 處就正在這裡:此一管制措施欲發揮效用,「必須」有受管制者的真心 合作;偏偏愈需要接受管制的不正公職人員,他愈不可能乖乖合作。因 為並沒有任何明顯的正面誘因存在----乖乖合作反而可能會有負面的喪 失利益、甚或坐牢等懲罰性後果。此點特徵於本法上恐怕較其他管制措 施更為明顯。 從最簡單的「脫產」(註17)、「購買無記名公債」 (註18)、「海外置產或存款」(註19)、「人頭轉移或頂名投資 」、「隱匿不報」(特別是易於收藏的動產)(註20),到手法繁複 的「洗錢」、「設立投資公司」,規避的途徑多不勝數。誠然,動態的        行為申報、資料查核及罰則等制度可相當程度地嚇阻公職人員虛偽不實        ,但仍然無法察覺的部分,恐怕不在少數。茲就前述較為複雜的最後兩        種手法加以說明。 「洗錢」可使一筆不正利益,搖身一變,成為完全合法的帳面記錄 。例如:某位官員收受一筆現金賄賂五百萬元,為免生疑,就安排用土        地買賣的方式,先高價低買以五百萬元的「契約價格」買進一筆土地( 實際上給付原地主市價一千萬元),再於短時間內以一千萬元賣給第三 人,這位官員就可以在申報財產時說是因為理財行為賺得那五百萬元, 來源清白。資料查核時,亦很難發現有異。上述例子尚只是最簡單之不 涉國際金融體系者而已。   「設立投資公司」是在目前公布的幾批公職人員財產申報資料中, 已可看到的一種規避陽光照射的手法,與上述「洗錢」所不同的是:它 可說完全是合法的。設立投資公司後,設立者只要能掌握公司的大部分 股權,就可自由決定如何管理處分公司名下所擁有之各項財產,如此一        來,說是說公司擁有,其實與自己擁有亦所差甚微了(註21)。而且 設立投資公司還有節稅避稅的妙用,稅負及許多費用都可由公司承擔, 當財產要移轉給下一代時,亦非常容易以移轉投資公司股權的方式達成 。問題就在於:這些投資公司通常並非股票公開發行公司,因此其財務 狀況及名下資產,外界難以得知。連戰家族的永勝投資公司、吳伯雄家 的至德投資公司,便為著例。(註22)(註23) (二)做為工具之一的本質上侷限:需其他制度配合 即使公職人員能誠實申報,然單獨公職人員財產申報法本身,倘缺 乏相當多的其它制度配合,恐怕亦無法發揮太大效用。除了前文所曾述        及之整體陽光法案架構中之其它法案外,以下另舉其犖犖大者。   獨立公正之司法、監察機關,其於金錢政治管制上所扮演角色的重 要性,應屬無庸置疑;而相關執行機制的配合,恐怕亦屬必要。例如刑 事訴訟法中舉証原則之規定----在我國現行法制下,即使發現公職人員 的財產有異常增加,可能亦無法奈之如何。因為依刑事訴訟法§154:        「犯罪事實應依證據認定之,無証據不得推定其犯罪事實」,此亦即所     謂「證據裁判主義」。換言之,是檢調單位要去證明該公職人員的突增 財產確實為非法取得,當事人自己是有權保持緘默、不需多做解釋的。        如此一來,公職人員財產申報制度所能發揮的效用大打折扣。反觀香港 及新加坡,則特別在貪瀆罪的偵辦上設有特別規定,財產一經登記,當 事人對他所增加的財產無法說出合理來源時,檢調單位可以逕行推定為        貪污、非法取得,然後移送法辦(註24)。本文以為:在我國政商間        不正金錢關係如此嚴重的情況下,似可考慮引進此一立法例,以使公職 人員財產申報法的功能得以落實。    此外,例如「財產總歸戶」與「金融實名制」,亦可參考外國之實        施經驗考慮引進。簡言之,「財產總歸戶」是一種匯整全國地政、稅務        單位及金融銀行業等的資料,電腦連線建立資料庫的制度,日本已行之 有年(註25);「金融實名制」目前南韓正在推行,嚴格規定從事各        種金融交易必須出示身分証明、使用本人真名(註26)。如此方能使 公職人員財產申報制度確實發揮效用。

參、各國立法例之比較

由於公職人員財產申報制度濫觴自美國,且其它各國亦多係仿照美國法制立法 ,因此本文以下的介紹將以美國法為主,並輔以日、韓兩國與我國較為不同之立法 例。

一、美國:Ethics in Government Act of 1978 (92 Stat.1824-1885)

1978年在水門事件之後制定,1979年、1982年、1983年、1990年多次增補 修訂。內容共分七部分,分別是: Title I ----Legislative Personnel Financial Disclosure Requirements 國會議員財務公開之要求 Title II ---Executive Personnel Financial Disclosure Requirements 行政官員財務公開之要求 Title III---Judicial Personnel Financial Disclosure Requirements 司法人員財務公開之要求 Title IV ---Office of Government Ethics 政府倫理局 Title V ----Post Employment Conflict of Interest 卸職後之利益衝突 Title VI ---Amendments to Title 28, United States Code Title VII---Senate Legal Counsel 以下僅將與本文主題直接相關之前三部分,整理摘譯於下。 (一)申報主體:立法、行政、司法各部門,俸級相當或超過16職等人員( 註27),以及國會議員候選人、總統副總統候選人、總統 所提名人選,須申報其本人及配偶、未成年子女之財產。 (二)申報內容:因不同主體略有不同,但差異不大。  1、前一年中各種收入(income)的來源、數量、型態;各種酬金(honora- ria)倘累積超過 $100 U.S.以上時,亦須申報其來源、日期、數量。 2、前一年中所受非至親所贈之交通、住宿與娛樂性質等禮品招待,累積 超過$250 U.S. 者;上述以外之各種贈與,累積逾 $100 U.S.者,亦 然。惟單價在 $35 U.S. 以下者,不在此限。 3、逾 $250 U.S.之賠償金。 4、交易、商業或投資之財產收益,逾 $1,000 U.S. 以上者。 5、融資借貸逾 $10,000 U.S.以上者。但設定有抵押者,不在此限。 6、逾 $1,000 U.S.以上之買賣及匯兌,其價值與日期。但專屬個人或其 配偶使用之不動產、有價證券及其他基金,不在此限。 7、過去一年,在私人公司或非營利組織等其他非美國政府之機構中任職 之情事。但宗教團體等名譽性職位,不在此限。 8、例外:信託之財產 (1)未為申報人或其配偶、未成年子女所知悉之信託; (2)「盲目信託」( Blind Trust,又譯「放任信託」)    合格的盲目信託(qualified blind trust) 必須符合以下要件:   a.受託人必須係獨立、超然,與當事人無關聯之財務機構、律師、   會計師或經紀人,且其須經政府倫理局等監督單位之認可。   b.受託人不得諮詢或通知當事人關於託管財產之管理及監督;除當            事人為申報個人所得稅所必須之概要性資訊外,不得向當事人透            露任何資料;關於託管財產,當事人與受託人間不得有聯繫。   ---以上兩種信託之財產,當事人毋須申報,僅須申報信託之所得利益 。 (三)報告之保存與公眾查閱:各部門均須將申報之財產資料公開,供大眾查 閱複印,但行政部門經總統核定,認若公布有                    危及國家安全可能之情治人員資料,不在此限                    。又:非法使用此等資料者,檢察總長可將之                    起訴,法院得課以 $5,000 U.S.以下之罰款。 (四)報告之審核 1、立法部門:由國會所指定之委員會做形式審查。 2、行政部門 (1)各機關所所指定人員及首長須於報告提出後60天內完成審核,            包括形式審查與實質審查。(註28) (2)前述人員、首長及政府倫理局局長,審核後若認有不足或不合規            定之處,應知會申報人補充或提出解釋。若仍認為不合規定,得 知會申報人報人採取下列措施: a.撤職 (divestiture) b.復職 (restitution) c.建立信託 d.自動調任或辭職 (3)審計長 (the Comptroller General) 執行法定職權時,得查閱財            產報告。 4、司法部門 (1)司法倫理委員會應於收到報告後做形式審查。 (2)司法倫理委員會應每年對司法人員之財產資料進行審核,檢視有無 利益衝突情形,並建議採取修正措施。 (五)拒提報告或不實報告之處理 1、檢察總長 (the Attorney General) 得對故意拒報或不實報告者起訴 ,法院得課 $5,000 U.S. 以下之罰款 ( a civil penalty in any amount not to exceed $5,000 )。 2、行政部門各機關首長、政府倫理局局長,以及司法部門之司法委員會 ,對任何有理由相信是拒提報告或為不實報告者,得委請檢察總長處          理;行政部門另得採取適當之人事或其他措施。 以上是為美國 "Ethics in Government Act" 之內容介紹,其中完整的包      括「靜態的財務資料申報」與「動態的理財行為申報」兩大部分,尤以後者為      其特色。除此之外可參考的相關立法例尚有: "the Federal Conflict of      Interest Criminal Statues, U.S.C.202∼209"(聯邦利益衝突刑法)及1989 年「倫理改革法」;參眾議院亦分別另訂有倫理內規(註29)。限於篇幅,      在此無法多做介紹。

二、日本:「國會議員資產等公開法」

1992年12月在 佐川急便、金丸信.... 等一連串醜聞之後的強大社會壓力 下制定。簡介其要點如下(註30): (一)申報主體:僅國會議員本人。地方自治團體人員準用之。 (二)申報內容:國會議員應每年定期分別向議長提出下列報告書 1、「資產報告書」:與美國 "Ethics in Government Act" 最大的不同 有兩點(1)毋須申報來源;(2)明定得讓與之高爾夫球場利用權 利必須申報。 2、「年度所得報告書」:金額超過一百萬日圓時,應載明其原因事實。 3、「關係企業(兼職)報告書」:凡領有報酬者,不論數目多寡,一律          必須申報。 (三)查閱辦法:於指定處所供民眾申請閱覽,惟細目不許複印。

三、南韓:「公職者倫理法」(註31)

在1981年全斗煥時期便已制定,1993年金泳三主政後最新修訂。 (一)申報主體:除公職人員本人外,尚包括配偶、直系血親尊卑親屬,以及 候選人、總統所提名之人選。 (二)公開方式:高級官員、國會議員等七千人強制公開,刊登公報;其餘人 員資料毋需公開。

肆、我國現行法之檢討

雖然本法先天上可能就會有若干侷限存在,前文中已詳細論述。但是,我們仍應 力求其功能的最大化。本文仍然深信:公職人員財產申報法的制定決不僅止於象徵性 的意義,而是確能有其無法替代的效果存在。本文以下一方面就本法的數個重要爭點   提出討論,另一方面則在參考過外國立法例之後,檢討我國現行法中屬於可以改進、   期使功能更形健全的部分。

一、立法粗糙

(一)審議過程草率 公職人員財產申報法審議期間,連續爆發「十八標」、「捷運弊案」        、「匈牙利公車採購弊案」、「停車計時器採購弊案」、「三五快砲採購        弊案」,而就在立法院開始進入實質審查、逐條討論的同時,赫然又爆發 「中油廢水處理工程弊案」。強大的「反金權」民意壓力,幾乎無人敢擋 。不少立委私底下都表示:「現在只好跟著輿論走了」(註32),整個        審議過程中的理性討論空間大減。民進黨及新國民黨連線原本是故意抬高        立法標準,藉以做為籌碼,等待國民黨「殺價」,因此所提草案中有許多        條文都尚未修飾;然而行政院錯估形勢,堅不退讓、毫不妥協,於是民進        黨乾脆動議停止討論、逕付表決。計名投票之下,國民黨籍立委紛紛跑票        、棄權。一部未經充分交換意見、多項爭議未解、部分條文文義不清的公        職人員財產申報法,就此弄假成真、迅速通過。(註33) (二)條文上之粗疏 茲舉其犖犖大者: 1、「監察委員」----§2 第I項規定申報主體時並未將之列入,然而§6 第II項規定強制公開、刊登公報之對象時,卻又明文列出。根據法律解釋「明 示其一者,排除其他」的原則,竟可能得出監察委員毋須申報財產,卻須刊登     公報的結論,其不合理十分明顯。 2、§7第I項規定:「總統、副總統、行政、立法、考試、監察各院院長       、副院長、政務官、立法委員、省(市)議員、縣(市)長應將其個人及配偶 、未成年子女一定金額以上之不動產及上市(上櫃)股票,信託與政府承認之 信託業代為管理、處分。」第III項:「 信託法及信託業法應於本法公布後一      年內完成立法,如屆時未完成立法時,得由律師、會計師擔任受託人。」 本條即所謂「強制信託」的規定,為舉世立法例所無、我國所獨創 。 不 但最受矚目、爭議最大,而且其規定之粗糙與文義不明,亦堪稱各條之最。 (1)所謂「信託」是什麼樣的「信託」?公職人員的信託需不需要符合 一定的要件、類似美國法(見前文參之一之(二))的規定?從本條根本         無從得知,不僅不同立場的人各說各話,就連原本支持「強制信託」的委 員亦各有見解;有人認為即是指「盲目(放任)信託」,有人認為只須是         一般信託,完全莫衷一是(註34)。一條直接涉及人民權利義務的法律         規定,其不確定性竟然到此地步,令人難以想像。 (2)本條條文可以有三種以上的解釋,即使民進黨內部亦有多種意見, 從「強制信託」到完全相反的「自願信託」,本條都可以說得通(註35 ),其含混不明的程度,由此可知。現分別說明如下: a.第一種解釋認為:上述公職人員自本法施行日起,即須實施強制            信託,因為第一項中便已有一「應」字,而第三項並未將之限制            或排除,僅規定一年內未完成立法時,得由律師、會計師擔任受   託人而已。 b.第二種解釋認為:未來一年內為緩衝期間,尚未開始實施強制信            託,一年後則無論信託法及信託業法是否已完成,皆須強制信託            ,並得以律師、會計師為受託人。 c.第三種解釋認為:一年內為緩衝期,上述公職人員尚無須信託; 一年後若仍未完成信託法及信託業法之立法,則仍屬「得」以律 師、會計師為受託人之自願信託。 以上三種解釋a.、c.二者在邏輯上是絕對不可能相容的,而b. 卻是熔二者於一爐,前半段採c.,後半段卻又採a.,甚為矛盾。很 奇怪的,大部分強制派的委員是採b.的見解。許多國民黨委員則採c. 之解釋。嚴格言之,文義解釋上似以a.較為正確。

二、「四大強制」之合理性與合憲性

   (一)強制申報:此點爭議並不大,執政黨最後亦完全同意此原則。但行政院              原先所提草案卻任由公職人員自願申報,如此一來,心虛的              人---事實上即本法真正想規範的人,當然不會自動去申報;              會去申報的則往往是較為清白的公職人員,根本不可能達成              監督、管制的效果。為使本法制定具有實益,強制申報確屬 必要。 (二)強制公開:爭議性稍大;以下分兩點討論之。 1、強制公開之必要性 沒有公開就沒有公共監督,財產申報制度無論是靜態資料管制的功能        或動態行為管制的功能全部大打折扣。沒有公開就無法取信於民,令人懷        疑會官官相護(註36)。請參照前文貳之一之(二)關於管制策略宜採        「公開」之論述。事實上若僅須申報,而毋須公開,則類似的制度早在十        多年前便已建立,成效卻甚為不彰。民國71年開始施行之「稅務關務人        員服務獎懲辦法」,其中便有申報財務狀況專章,規定稅務關務人員必須        每年申報其本人、配偶及同居受扶養親屬之各項財產,甚至必須申報其取        得之資金來源,要求遠較本法為嚴格。然而其所申報資料全部列為機密,        由申報人自行密封,非經財政部長核准,不得調閱或洩漏,完全無法防範        於未然、進行長期的管制與監督,對不肖之稅關務人員幾乎毫無赫阻力。        此一不公開之財產申報的不成功經驗,可做為財產申報資料應予公開之佐        証。 2、限制隱私權之合憲性 強制公開公職人員之財產狀況,很明顯地構成對公職人員隱私權的限        制,因此便產生了合憲與否的爭議。現行法針對不同身分的公職人員有兩        種不同的公開方式,以下分別探討其合憲與否的問題。 (1)依公職人員財產申報法§6第I項,受理申報機關應於收受申報後一         定期限內,將申報資料審核,彙整列冊,供人查閱。本文以為:衡 諸前述公開所能達成之公益效果,以及此種公開受有「必須提出申 請」(見審核及查閱辦法§13)與「不當利用將受處罰」(見本法            §11 第IV項)的限制, 對公職人員的隱私權已提供相當保護,故 應屬可以接受的合憲規定。 (2)公職人員財產申報法§6第II項:「總統、副總統、行政、立法、         考試、監察各院院長、副院長、政務官、立法委員、國民大會代        表、省(市)議員、縣(市)長等人員之財產申報資料,並應定         期刊登政府公報。」此點曾為執政黨所全力反對,甚至比反對強 制信託還要堅持(註37),而其也的確構成對公職人員隱私權 的進一步侵害。然而,此等公職人員皆屬志願性之公眾人物,其            較一般人民享有較高之聲望與社會地位,且有更大的權力與更多            的機會,打消不實言論或反制隱私權的被侵害,故對其隱私權的 保護可做較多的限制(註38)。同樣衡諸前述公開所能達成之 公益效果,以及不當利用此公開之資料者將受處罰的保護規定( §11 第IV項), 本文仍做出其屬合憲之結論。 (三)強制處罰 對於拒絕申報或不實申報之公職人員應加以處罰,其實並無爭議;有 問題的是究應採刑事罰或行政罰。本文不擬涉入行政罰與刑事罰區分理論 的長篇論戰,而是欲從區分實益的觀點來探討本法規定。 行政罰與刑事罰區分的實益在於:倘就行政管制的角度言,前者有較        後者為高之效率,蓋後者之行使不但需檢察官之起訴,且需經法院判決;        曠日廢時之外,是否起訴、是否判決,以及如何起訴、如何判決,皆非管        制主管機關所能掌握。反之,行政罰之行使時機、方式、內容,則完全可        由管制主管機關決定掌握。不過,刑事罰的確也有行政罰所無法替代的功        能,特別是自由刑的部分。因此,究應採取刑事罰或行政罰,宜衡量「效        率」與「可非難性」此二價值後決定。(註39) 依本法§11規定:公職人員無正當理由不為申報或故意申報不實者, 初次處以罰鍰(行政罰),若屬特定身分之公職人員並公告其姓名;經通        知限期申報或補正而仍不為之者,始處以刑罰。本文以為此規定尚稱允當        ,蓋前者求其效率,而後者則罰其可非難性已屬重大也。 (四)強制信託 此點為本法爭議最大、最受矚目之處,前文已經論及。以下試檢討§7 規定之合憲與否問題。 1、信託之意義與目前實務見解 (1)「信託」係源自英國法之一種為他人利益管理處分財產之制度,其 基本要件為:財產所有人(委託人)將其財產權(信託財產)移轉 或設定於有管理能力且足以信賴之人(受託人),使其為一定之人            (受益人)之利益或為特殊目的,管理或處分該財產。我國現有之            信託投資公司,其所經營者僅限於銀行金融業務,其實並非真正的 信託業務(註40)。 (2)目前我國各項法律對於信託之定義及其法律關係,並無明文規定。 法院實務上則有若干判例肯認此種無名契約,如62台上2996、66台            再42、66台上3461。綜言之,實務上認為信託之內部關係應類推適            用委任的規定;受託人之外部行為(如處分已移轉其名下之受託財 產)皆屬完全有效,僅受託人得依內部關係求償而已。 2、財產權與強制信託   財產權之內容應包括個人得自由使用、收益、處分其財產的權利,以及        私法自治、契約自由之制度保障(註41)。而強制信託之規定強制特定身        分之公職人員必須締結信託契約,將其財產移轉或設定於受託人,由受託人 管理處分,此明顯已構成對公職人員財產權之限制。合憲與否?以下乃依法         治國家拘束立法與行政之「比例原則」(Verhaltnismassigkeit)進行審查 。(註42) (1)合目的性(Geeignetheit):強制信託意在防止公職人員利用職         權之便謀利,蓋公職人員有甚多機會與權力得知或參與影響市場之政策決 定。然而,本法§7所規定之「信託」究竟須是「放任信託」,亦或是毋          需符合特定要件之「一般信託」即可,根本無從得知、莫衷一是,前文已       詳細論述。倘係一般信託,則委託人與受託人間仍可有聯繫、有指示( 註43),則上述防止內線交易的目的根本無法達成,反而使受託人因此         可以得到「消息來源」、大大獲利,徒生更多弊端,完全違反合目的性原         則。反之,倘係「放任信託」,應可達成目的,惟仍須進行下一步必要性 之審查。 (2)必要性(Enforderlichkeit):為防止公職人員藉機謀利,強制         性的放任信託(盲目信託)是否為侵害最小之手段?  a.強制性的放任信託所造成之侵害 首先,強制締約將會使公職人員居於締約之弱勢地位,在信託 關係是以當事人間之信任關係做基礎的情況下,此點侵害可謂相當           嚴重。況且財產權之保障除有形之保障外,尚應包括充分掌控個人           所擁有財產之安全感,強制性的放任信託亦對之造成侵害。 再者,倘公職人員於擔任公職期間,因故急需用錢,則可否與           受託人中途解約?雖說可設定若干要件、程序准其為之,但是否會           緩不濟急?必須強制放任信託之此等公職人員,有許多是來自民選           ,如此是否會造成對於現任公職人員而欲尋求連任者,其與全新參           與角逐者競爭上的不公平待遇?蓋其資金調度較為困難?(註44) 尤其嚴重的是:倘一年後信託法及信託業法尚未完成,依本法 §7仍須強制信託,屆時只好依目前實務見解運作,換言之,受託           人之外部行為(如:處分已移轉其名下之受託財產)皆屬完全有效 ,受託人僅得依內部關係求償而已,對公職人員(受託人)而言,           甚無保障。 即便信託法能於一年內通過,但強迫公職人員成為社           會一般皆不熟悉之信託制度的「白老鼠」,而且還是毫無置喙餘地           的「放任信託」,其對公職人員基本權利的侵害,應是十分明顯。   b.其他侵害較小之手段 本文認為美國立法例藉由繁複之行為管制申報手續,誘使公職            人員自願採取可免此勞苦之放任信託,此一誘因體系一方面仍可達 相當之管制效果,另一方面亦可減少強制信託對公職人員所造成之 侵害,故不認為採行強制性的放任信託確有必要。此外,對不動產 及股票交易採用事前申報、事後公告的管制措施,亦為可以考慮之 侵害較小手段(註45)。 3、合理性及明確性問題 本條規定文義相當不明,且審議過程草率,前文已經詳述。且其並         未考慮實施強制信託之國內現實社會環境(註46),其是否堪稱為「 合理的」(reasonable)立法,頗值懷疑。故除恐無法通過比例原則之         檢驗外,本文認為亦有違反「法明確性原則」(void for vagueness)         及「正當手續原則」(due process of law)的問題。

三、申報內容亟待補充:應申報來源、取得時間與方式,以及兼職情事

       現行法僅規定公職人員應申報財產,並未規定須申報其財產之取得來源、      時間與方式,使本法幾乎不具任何動態行為管制的功效,立法實益大減。我們      看得到的只是每位公職員分別擁有那些財產,卻無從得知其取得途徑究竟如何      ,其結果除了引發民眾的好奇心,各媒體爭相製作「官員民代財富排行榜」、 大幅報導「誰最有錢」之外(註47),根本無法發揮全民參與監督公職人員      是否有不法或不當利得的真正功能。本文以為:吾人不能一味苛責民眾及媒體      無法體會本法的真正精神;我們必須了解,在現行制度下畢竟只提供了如此有      限的素材。毋須申報來源、取得時間與方式的結果,更有可能傷害有錢但卻無      辜的公職人員。有財倘若取之有道,當然不該是一種罪惡;然而在社會反商情      結高漲的情況下,上述立法缺失將使公職人員財產申報資料容易流為含沙射影      、互相攻訐之最佳工具。事實上日前所進行的縣市長選戰,已經出現過這種例      子(註48)。也難怪部分公職人員為求自保,紛紛公開澄清「我的財產被高      估了」,甚至強烈反彈,指控替媒體估價其財產的業者為「誹謗」、「xx黨      陰謀」了(註49)。        或有論者以為,本次財產申報只是做為爾後監督公職人員財產異動的基準      ,故過去係如何取得,應非探究重點(註50);此等說法形同替不肖公職人      員的以往不法與不當利得以國家法律「背書」,本文無法接受。另一方面,亦      有立法委員表示,上述缺失乃是施行細則與申報表格設計失當所致,立法並無      問題(註51);本文亦不以為然。申報取得來源、時間與方式乃進一步的課      予公職人員義務,構成對公職人員權利的進一步侵害,在母法未有任何規定、      當初審議過程亦無任何共識的情況下,行政機關實不宜、也自然不會規定公職      人員必須申報。立法者實不應推卸自己立法疏漏的責任。 要之,現行規定使不肖公職人員容易打混、無辜者容易受害,申報內容亟 待補充。(註52)

四、施行細則及查閱辦法之檢討

(一)行政院心態問題

本法審議過程中,行政院所提立法意見幾乎全軍覆沒,急思翻案、企 圖扳回劣勢是很自然的反應,途徑不外乎提覆議案、由黨籍立委復議或提        請大法官會議解釋。然而上述方法皆有風險或時效性的問題,執政黨最後        決定全部不採取,而計畫在一年內修改部分條文(特別是強制信託);而 在修法之前,將採取最為「方便」的作法--「在施行細則中詳加規範」 (註53),其企圖不言可喻。事實上,目前的施行細則中根本未針對本 法強制信託的條文做落實的進一步規定,便為明證(註54)。 (二)申請查閱之限制過嚴          在上述心態之下,行政院對於母法中已明文規定的必須刊登公報的部        分固然無從置喙,但是對於本法中僅規定「供人查閱」的部分,則於施行        細則中做出十分嚴格的限制,特別規定「查閱人不得將資料抄錄、攝影或        影印」(公職人員財產申報資料審核及查閱辦法§16),且對查閱次數嚴        格限制為「每次僅得查閱一人、同一人每年僅得查閱一次」(公職人員財        產申報資料審核及查閱辦法§17、18)。如此一來,所謂「公開」的意義        大打折扣,公共監督的功能大失。是否有違背母法之嫌,值得進一步思考        。(註55)

五、相關制度之配合

除前文貳之三之(二)所述,以及部分專家學者所提之估價師估價、會計 師簽證等制度(註56)外,本文特別強調應參考美國立法例,增加財產申報      資料的實質審查程序與建制。雖然本法§6 規定受理申報機關「應將申報資料      審核」,然而依公職人員財產申報資料審核及查閱辦法之規定,受理申報機關 主動為之者,僅限於形式審查,實質審查則以被動(如有陳情)為原則,而且 監察院公職人員財產申報處編制僅十餘人、並屬尚未法制化的黑機關,凡此種      種,皆應迅速檢討改正。至於是否要仿美國法,對國會人員與行政人員加以區      別對待,亦值進一步研究。基本上本文持保留態度,蓋我國之國會乃金錢政治      之大灶,而國會自律仍未成熟也。

伍、結語∼激情後的反省

本文認為:現行公職人員財產申報法所遭受到的批評與爭論,肇因於立法本身缺 失者有之;相關制度未能配合者亦有之;而對於本法的功能定位模糊不清、以致存有   過多期待,無寧是另一因素。粗糙之現行法將予以修正可謂各黨之共識,且應該會在   § 7 III所規定之時限前進行。屆時又會有一場大規模的政治角力。期盼本文所提到   之若干缺失都將能獲得改正。

《註釋》

  (註1)參考學者朱雲漢,「如何面對民主時代政商關係的挑戰」,國家政策雙週刊 ,37期,81年6月30日,頁6之定義,惟將部分詞彙改成中性字眼, 理由見後。 (註2)E.BEARD & S.HORN,CONGRESSIONAL ETHICS 17 (1975). (註3)D. HELD,MODELS OF DEMOCRACY 189 (1987); 另請參考 楊泰順,「利益團 體的理論」, 中山社會科學季刊, 7卷 4期, 頁9。 (註4)Sunstein, Interest Groups in American Public Law, 38 Stan. L. Rev. 47 (1985). (註5)參見朱雲漢,前引註1;陳淞山,「我國公職人員財產申報與公開制度問題       之研析」,立法院院聞,21卷 8期,頁74。 (註6)本文所指的主要是公務員服務法§13∼18、§21之規定。   (註7)參考中國時報,82.6.09,4版之民意調查:40.1%受訪者表示其本人或 親友曾有送禮或紅包給公務人員的經驗; 此外,中時晚報,82.4.15,2版 :48.4%受訪者認為政府並沒有在大力抓官商勾結。天下雜誌一九九三       年國情調查更顯示: 有三成以上的民眾認為過去一年國內金權政治的問題更    形惡化,有四成以上的民眾不滿政府肅貪的結果,見自立早報,82,12,30, 2版。   (註8)例如:行政院長連戰、內政部長吳伯雄,皆分別持有數千萬甚至逾億之公司 股份,倘該公司之股本總額未達其所持股份數之十倍,則有違反公務員服務       法§13之虞。參見監察院公報,公職人員財產申報資料專刊第一期,頁50及       70。   (註9)當然,公務員服務法§13之規定是否妥當周延,亦值探討。事實上若不及於 公務員之配偶,該條規定所收實益甚小。一般認為係連戰家族所經營擁有之 永勝投資公司,其17,955,440股股份全數被登記在連方瑀名下,因此可免受 該法規範,便為著例。參見監察院公報,公職人員財產申報資料專刊第一期 ,頁51 。   (註10)例如: 某直轄市政府之地政處處長, 其於所轄境內擁有數百筆土地, 然以   以未曾聞及其有迴避之記錄。此部分公務員因非屬政務官, 故無法從監察  院公報中得知財產狀況, 此資料乃筆者立法院同事親往該市市政府政風處        申請查閱所得。   (註11)見監察院公報,公職人員財產申報資料專刊第一期,頁3∼5。   (註12)令人錯愕的是:賦稅署長及財政部長都先後強調,絕不會利用公職人員財產  申報資料來查核逃漏稅,其理由為 一、財政部所能掌握的資料遠比監察院  院所擁有者完整豐富,故無此必要; 二、公職人員財產申報的目的是在防  範金權政治,而非查稅(見 自由時報及青年日報,82.9.02, 3版; 聯合報,  82.10.21, 6版)。 就第一點理由言,似乎顯示我們的財政官員基本上是不  太敢相信公職人員財產申報資料的,箇中原因頗值玩味。然而,稅務機關依  稅捐稽徵法 §30 以下之規定,本有調查各種課稅資料之職權與義務,倘知       有逃漏稅之犯罪嫌疑,並得聲請司法機關簽發搜索票實施搜查;因此,除了          怕引發政治風暴或官官相護之外,個人實在想不出「絕對」不可以拿公職人  員財產申報資料來加強勾稽的理由----更何況部分財政官員私底下亦承認:  公職人員財產申報資料對稅務查核「確有很高的參考價值」、「有部分財產        申報資料(如股票), 財政部財稅資料中心並沒有」,但因為上級長官未有  指示,故而「不會自討苦吃」、「暫時按兵不動」(見 聯合報,82.10.10,  3版; 新新聞, 1993.6.20∼26, 頁64)。 至於第二點理由,表面上似乎有    些類似「不當聯結之禁止」原則的說法,然而「不當聯結之禁止」原則在這    裡是否有適用餘地已值懷疑,此其一;即使有適用餘地,公職人員財產申報  的目的雖然主要是在防杜金權政治之弊,但藉之來考核公職人員的違法或誠  實與否,亦絕非「不當」或「不合立法目的」的,更何況逃漏稅本身就是一  種使不法金權關係得以隱藏的「犯罪黑箱」。   (註13)根據行政院主計處的最新調查:去年我國最高與最低家庭之平均所得差距已 再創新高,見自立早報,82.12.29,1版;另請參見行政院主計處, 81年 個人所得分配調查報告, 頁9∼11及19 ; 聯合報, 82.10.10 , 2版。事實上 筆者相信, 近年來我國貧富差距不斷擴大, 是導致民眾普遍厭惡金權政治、        有所謂反商情結形成的主因之一, 也因此使得許多政治人物刻意隱瞞、甚至        欺瞞自己財產狀況。這個問題, 後文肆、還會再論及。   (註14)例如: 因佔用官舍險遭彈劾的考試院長邱創煥, 當時懇請大家不要逼他這個 無殼蝸牛露宿街頭, 引來一些同情; 財產一公布, 卻赫然發現其擁有一億五 千萬以上的資產。參中國時報, 82.10.10 , 2版。 (註15)E.BEARD & S.HORN,supra note 2,at 19∼42. (註16)Walter, The Ethics in Goverment Act, Conflict of Interest Laws and Presidential Recruiting,41 Public Administration Review 659, at 660∼663. 又:國內亦已有立法委員提出「公職人員利益衝突迴避條        例」草案,見自立早報,83.1.05,1版。   (註17)法務部次長甚至在公職人員財產申報法開始施行前,公開表示公職人員為 免財務狀況曝光而進行「脫產」,是屬於合法的行為(見 經濟日報, 82. 8.31, 3版)。姑不論其法律見解是否正確,身為執法人員卻講出此等有 誘導或鼓勵公職人員違反陽光法案精神的話,實屬可議。   (註18)參見 中國時報,「『陽光』普照債券買斷交易走俏 交易量大幅上揚至        三千億」,82.8.27 ,17版 。   (註19)即使規定公職人員應申報海外資產,恐怕亦是徒具虛文,司法與監察機關        根本無法充份掌握,只能各憑公職人員良心申報。 (註20) 關於動產的申報,恐怕有更大的立法與查核的技術上困難,因為動產毋  需登記、上面又沒寫名字,因此是否能得到公職人員的誠實申報,似乎 並不太樂觀。然而這不僅僅是公職人員誠實與否的問題,也是因為立法 技術上的侷限如此。舉例來說,動產申報勢必限於一定金額或價值以上 ,不可能巨細靡遺、連日常用的小東西都必須申報,但是財產價值往往 要在發生交易時才能掌握,尤其是字畫、古董、藝品等,結果只得任由 申報人自由心証、以決定其是否具有一定價值。當然,隱匿不報者今後 自然不敢示以他人,這對珠寶首飾等炫耀財來說,可算是不小的「懲罰 」。   (註21)例如許多人都說:立法委員曾振農擁有一架直昇機,事實上是他所掌控的 中興航空公司名下有一架直昇機。見 聯合報, 82.10.10, 3版。   (註22)參見 中國時報, 82.10.10 & 82.10.11 , 3版 。   (註23)或有論者以為:只要將申報主體擴及於此等投資公司,問題便可迎刃而解 ,這恐怕忽略了問題的複雜性及如此規定的可行性、妥當性。事實上為了 防止類似的規避現象,各國立法例大都已將申報主體擴及於公職人員的配 偶與未成年子女,然而各種「人頭」、「頂名」、「移轉投資」......不 計其數、牽連極廣,如何可能一一事先設想、有效規範?更何況將申報主 體擴及於非公職人員的其他對象,還有是否違反比例原則的問題必須認真 思考。   (註24)參見林山田, 「論貪污犯罪及其防制之道」, 收於氏著 社會問題與法治 現況 一書, 民國71年。 (註25)參見台灣日報, 82.6.9, 2版社論; 聯合報, 82.6.6, 2版。   (註26)參見財訊,1993年10月號,頁115。   (註27)美國常任文官最高為18職等。參見 人事月刊,14卷 3期,81年 3月, 頁42。   (註28)之所以在立法上,將立法部門人員與行政部門人員財產報告的審核,做此 等寬嚴有異的區別對待,這或許是因為美國係嚴守三權分立的國家,十分 強調國會自律、不輕易讓外力介入。也可能是因為考量到國會議員自有選        民及競爭對手監督,故公開資料便為已足,毋需再做實質審查。   (註29)Standing Rules of the Senate, Rules XXXV∼XXXVIII; COMMITTEE ON STANDARDS OF OFFICIAL CONDUCT,ETHICS MANUAL FOR MEMBERS,OFFICERS,   AND EMPLOYEES OF THE U.S. HOUSE (1987).   (註30)參見 陳彩霞,「日本國會議員公開資產之法律」,萬國法律,69期,民 國82年6月; 新新聞,1993.6.20∼26,頁65以下。   (註31)參見 魏鏞,「南韓公職者倫理法的第一線觀察」,中國時報,82.6.14,         4 版。     (註32)見 王建瑄,「所謂財產申報,大家知多少?」,中國時報,82.6.7,2  版; 聯合報,82.6.10,11版。   (註33)關於本法的審議過程,見立法院公報82卷35期下、82卷36∼39期; 另可參 考中國時報、聯合報、自立早報、中時晚報,82.6.09 ,2版;自立晚報, 82.6.09,3版 & 82.6.13,2版。   (註34)參見 自立晚報、台灣日報,82.6.11,2版;聯合報,82.6.12,2版。   (註35)參見 聯合晚報,82.6.12,3版;自由時報,82.6.12,2版。   (註36)參見註7。   (註37)參見 中國時報,82.6.05,2版。   (註38)可參考林子儀,「公眾人物的隱私保障與言論自由」,美國月刊,3卷6期 ,頁15以下。 (註39)參見葉俊榮,「環境問題的制度因應:刑罰與其他因應措施的比較與選擇  」,臺大法學論叢,20卷 2期,頁102-105。   (註40)黃子能,行政院81年度公務人員出國專題研究報告----信託制度之研究 ,民國81年11月,頁1 。   (註41)參見陳新民,「憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念」,政大法學評        論,33期,頁193以下。   (註42)參見憲法§23;盛子龍,比例原則作為規範違憲審查之準則,台大法律研 究所碩士論文,民國78年;陳新民,行政法學總論,民國80年,頁59-63。 (註43)參見「信託法」草案§15、18、31、32(法務部,民國82年5月);另可參 見中時晚報,82.4.15,2版。 (註44)另一方面,由於有財產的人會因上述諸多問題而產生甚多顧忌,因此將有 是否違反服公職之平等權保障的問題。 (註45)參見中國時報,82.6.04,2版;新新聞,1993.6.13∼19,頁26。 (註46)除了「信託」的觀念與制度尚未為社會一般所能了解與接受之外,國內業 者的能力更是值得擔心。尤其是不動產的信託,由於其市場較為狹小,資 金龐大而短期周轉不易,就連日本此一引進信託制度已逾百年的有經驗國 家,都是到五年前才敢開放土地信託業務,更別說我國了。事實上國內一 家著名的信託業者代表,便曾在公聽會中公開表示:「強制信託....不動 產信託,根本就行不通」。見中國時報,82.6.19,6版。另請參考:台北 市信託投資商業同業公會美日信託業務考察報告,民國79年11月,頁51。   (註47)各大報皆如此,無一例外。值得注意的是:隨著公布次數的增加,相關新 聞所佔的篇幅與所受的矚目已愈來愈少,此或係由於民眾的「窺視慾」已        獲滿足,新鮮感與好奇心已漸淡去。   (註48)如國民黨宜蘭縣縣長選舉文宣,見中央日報,82.11.05,2版。   (註49)尤以蘇貞昌、游錫坤反彈最力,見自立早報,82.11.09,4版。   (註50)見中國時報,82.10.10,4版;聯合報,82.10.11,3版。   (註51)中國時報,82.10.11,3版。   (註52)此外,參考美、日立法例規定申報兼職情事亦至為必要,否則所能發揮的 靜態資料管制的功能,將會十分有限。請參考公務員服務法§13、14、17 之規定。   (註53)見 中國時報,82.6.10 & 82.6.11,2版;聯合報,82.6.16,2版。   (註54)參 自立早報, 82.8.07, 3版。 (註55)另外亦有針對施行細則中將申報對象之「軍事單位首長」界定過狹之批評        ,如:自立早報,82.12.03,2版。惟本文以為:此點恐怕亦係立法倉促下 的另一疏漏,不能完全歸咎於施行細則。此疏漏的嚴重性,在海軍上校尹 清楓命案與軍事採購弊案爆發後,更為明顯(現行法僅就少將編階以上做        規定)。未來應速增訂少校以上之主計、採購軍官亦須申報的修正條款。 (註56)參見王永珍,「財產申報法的立法缺憾」,會計研究月刊,95期,頁150; 自由時報,82.10.19,24版。

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